垃圾分类减量有成焚烧处境尴尬

        分类政策减少了垃圾，焚烧炉仍在建设中，我国垃圾处理政策应统一标准，更加细化。今年是我国强制垃圾分类的第四年。一系列政策不仅影响了居民的行为，而且对垃圾终端处理领域产生了潜在的影响。在过去的四年里，我国生活垃圾焚烧厂的数量和处置能力翻了一番。然而，随着分类后垃圾的减少，一些焚烧企业开始“吃不饱”。

5月，芜湖生态委托上海青月，一家关心环境数据的环保组织，梳理了生活垃圾焚烧发电厂自动统计数据披露平台中的工厂运营数据。该平台由生态环境部核心。自2020年1月起，每天披露国家生活垃圾焚烧厂前一天污染物日均值和运行数据。

数据显示，5月份，全国生活垃圾焚烧发电厂“计划停运”8499天，即焚烧厂焚烧炉停运一天，本月8499次，甚至部分焚烧炉本月一半以上未启动。除了设备老化等停机要素外，这意味着许多焚烧炉闲置。

一方面，垃圾焚烧厂不断增长，处置能力大大提高；另一方面，垃圾分类后，焚烧厂没有垃圾可燃，垃圾焚烧行业陷入生产过剩的困境。为了满足过剩的焚烧能力，相反，大量的垃圾可能会被焚烧，这与垃圾分类的初衷背道而驰。这种情况背后是不同部委之间矛盾的政策。只有加强区间与部门之间的和谐政策，科学处理公共基础设施属性上的垃圾，才能推进垃圾分类政策。

分类后焚烧减少

目前，中国只有上海发布了可回收垃圾的数量。垃圾分类进入“强制性时代”后，从上海的数据可以看出，可回收和湿垃圾回收的增加是导致垃圾焚烧减少的一个因素。

自2019年7月上海实施强制性生活分类政策以来，干垃圾的数量没有增加，而是减少了。以2021为例，上海共分为湿垃圾和可回收物646.1万吨，占生活垃圾产量的54%以上，而这一比例在2018年仅低于21%。

干垃圾的减少对生活垃圾焚烧厂的处理量有明显的影响。分类实施前，垃圾“烧不完”。2018年上海全负荷运行时，焚烧处理能力为281万吨/年。由于垃圾过多，焚烧厂超负荷运行，具体处理量为386万吨，另有约387万吨。换句话说，焚烧约占干垃圾处理的一半。

分类实施后，干垃圾减少，垃圾焚烧厂“吃不饱”，即焚烧厂因无垃圾燃烧而被迫停止运输。以上海老港固体废物综合开发有限公司为例，在今年5月的垃圾焚烧厂运行数据中，该公司的12个焚烧炉已停运88天。2021年，上海垃圾焚烧处理能力为765万吨/年，具体处理能力为665.2万吨。焚烧能力超过要焚烧的数量。

今年5月，住房和城乡发展部（住房和城乡发展部）表示，努力在2025年底前基本完成地级以上城市居民区垃圾分类的全面覆盖。如果进一步推进垃圾分类，减少造成的垃圾焚烧厂“不足”可能会更加严重。

焚烧厂“生产过剩”

住房和城乡建设部自“十二五”制定明确的焚烧评估标准以来，进一步提高了“十四五”城市生活垃圾分类处理设施发展规划（以下简称“十四五”规划）的目标：“到2025年底，全国城市生活垃圾焚烧处理能力达到80万吨/天左右，城市生活垃圾焚烧处理能力占65%左右”。

在考核标准的鼓励下，生活垃圾焚烧厂井喷式增长，工厂数量从2011年的130座增加到今年的927座。2022年底焚烧处置能力超过100万吨/天，“十四五”规划提前三年超额完成。

除了从源头上减少垃圾分类的焚烧量外，在工厂投资建设阶段，生活垃圾收集运输能力估计过高、焚烧公司占领市场时的生产能力布局、当地政府为吸引投资而谎报的数据、区域间无法共享等都可能导致垃圾焚烧的“生产过剩”，即生活垃圾焚烧处置能力超过生活垃圾产生量。

根据“生产过剩”指数，如果该指数超过100%，则认为该地区可能出现生活垃圾焚烧“生产过剩”现象。

“生产过剩”指数=年焚烧处置能力 / 年生活垃圾产量

根据我对29个有生活垃圾焚烧厂的省、自治区、直辖市的计算，2022年全国平均“生产过剩”指数为100.99%，12个省、直辖市“生产过剩”指数超过100%。

评估标准驱动

垃圾分类导致焚烧量减少，焚烧厂大量建设但闲置，政策指标存在差异。

在中国，住房和城乡建设部负责垃圾收集、运输和处置，生态环境部负责垃圾管理过程中的环境监督。然而，在同步推进垃圾分类和“无垃圾城市”政策后，“回收利用率”这一关键评价指标的定义存在矛盾。

2016年，住房和城乡建设部制定的《十三五全国城市生活垃圾无害化处理设施建设规划》(十三五规划)有两个关键考核标准:到2020年，焚烧处理能力占50%、回收利用率超过35%。一年后，住房和城乡建设部主持制定了《生活垃圾分类制度实施方案》，重复了上述目标。

但这两份文件并没有明确定义“回收利用率”。

2019年，生态环境部在《无废物城市建设指标体系(试行)》中定义了“回收利用率”:“生活垃圾进入焚烧填埋设备前，可回收物和易腐垃圾的回收利用率占生活垃圾产生量的百分比。”根据这个定义，2015年中国城市生活垃圾的回收利用率只有15.6%，到2020年底基本不可能提高到35%。

但到2021年，住房和城乡建设部发布的“十四五”规划中，“回收利用率”消失，改为“资源利用率”作为考核标准，规定2025年生活垃圾回收利用率达到60%。在同步发布的评估文件中，资源利用率的计算不仅包括可回收材料和易腐垃圾的回收，还包括焚烧和填埋场。

按照这个定义，如果只计算焚烧量，不考虑可回收物的回收量，2021年的资源利用率已经高达58.4%，“十四五”规划中确立的60%目标似乎可以如期轻松完成。

在实施层面，城市生活垃圾由住房和城乡建设部管辖的地区卫生部门承担，资源利用率指标体系必然占主导地位。如果地方政府只能根据资源利用率的定义来实现发展焚烧的评估目标，那么就有动力建设更多的焚烧厂，焚烧更多的垃圾。垃圾分类的减少、可回收和易腐垃圾的回收可能被忽视。

焚烧的风险据住房和城乡建设部统计，2021年，中国城县共焚烧生活垃圾2.1亿吨，城市生活垃圾焚烧处置比例高达73%。虽然表面层减少了“垃圾过多”的问题，但经济、健康和环境隐患更加严重。

生活垃圾焚烧厂的经营严重依赖于政府补贴。然而，自2020年以来，中国垃圾焚烧行业被政府拖欠的现象越来越严重。根据2022年8月的一项调查，浙江、江苏、安徽、山东、江西等5个省的11家垃圾焚烧厂被拖欠国家和省级电价补贴和垃圾处理费4.78亿元。

随着焚烧量的增加，影响垃圾焚烧健康的证据越来越确凿。以安全防护距离为例，根据中国510家生活垃圾焚烧厂的工业废气计算，2022年7月发表的一项研究发现，生活垃圾焚烧厂的下风向为1000米。（Hazard Index）和致癌风险（Cancer Risk）均高于安全值，最小保护间距约1500米，使污染物保持在可接受的风险水平，这个距离是当前保护间距(300米)的5倍。我国生活垃圾焚烧厂总数已达927家，单厂处置能力也随之增加，健康影响面积和人口规模的比例将继续扩大。

在环境上，垃圾焚烧行业是典型的债务企业。

2021年焚烧约630万吨生活垃圾，以极低的成本进入垃圾处理场，焚烧2.1亿吨生活垃圾。从气候变化的角度来看，由于我国垃圾焚烧发电被认定为“绿色”和“低碳”技术，所产生的温室气体不受监管。但根据生态环境部的数据，2022年我国垃圾焚烧发电排放二氧化碳当量达到10065万吨。芜湖生态估计发现，当垃圾焚烧发电的碳排放强度达到1.798kg二氧化碳当量/兆瓦时，远高于中国电网平均约600kg二氧化碳当量/兆瓦时。

认真重建，资源共享

应对区域垃圾焚烧的“生产过剩”，可以根据仔细重建、资源共享、加强农村垃圾分类、清理、运输和有条件的协同处置来解决。

按照“十四五”规划推进焚烧，我国垃圾焚烧行业“生产过剩”的局面可能会进一步加剧。如果考核标准设定为焚烧，垃圾可以简单焚烧，很难实现垃圾分类政策推广的减少和回收的初衷。

        我国生活垃圾焚烧厂多为社会资本投资建设，注重经济回报。在分类后垃圾减少、补贴不到位、健康、环境和因素的影响下，是否继续快速工作还不得而知。最重要的是，垃圾焚烧行业发展背后的政策指导不能脱离公共基础设施的特点，即首先遵循“固体废物污染环境防治坚持资源化、资源化、无害化的原则”。