乡镇污水处理PPP项目打包策略探析
为了保卫蓝天、碧水、净土，我国各地已全面打响大气、水、土壤污染防治的攻坚战。经过这些年的水污染治理，城市的污水处理能力已经有较大提升，水污染防治的重点开始转向乡镇和农村，提高乡镇污水处理率并进行农村面源污染治理是下一阶段攻坚战的主要战场。
近期，笔者参与了一个乡镇污水处理设施PPP打包项目的运作，该项目位于四川省某地级市下辖县，政府有意将该县下辖乡镇污水处理厂进行打包招商，主要出发点是想通过打包招商的模式，引入综合实力强的水务企业，提高本地的污水处理效率，降低污水处理成本，平滑财政支出。我方受委托为其提供咨询服务，在进场实地调研后发现当地水污染防治现状比较严峻。一是治污主体多，差异大。该县下辖乡镇50多个，各乡镇政府分别主管污水处理厂的建设。由于各乡镇经济发展不均衡、财政水平差异大，导致各自的污水处理情况也千差万别。有的乡镇污水处理厂已经完成建设并投入正常运营，有的乡镇污水处理厂尚未开始建设，有的乡镇仅有污水处理厂而无配套管网，环保欠账多；二是建设、运营管理水平普遍较低。各乡镇建设超支、污水排放不达标、随意停运等情况极为普遍；三是资金缺口大。各乡镇污水处理厂建设资金来源多样，有地方财政资金、市级配套资金、地方债券资金等，但资金总量难以满足治污需要，资金缺口大，地方财政难以支撑。
针对上述情况，我们作为咨询机构首先要回答的问题即是：本项目究竟该如何打包？
一、是市州打包还是区县打包
根据《四川省人民政府办公厅 关于印发四川省城镇污水处理设施建设三年推进方案和四川省城乡垃圾处理设施建设三年推进方案的通知》[川办函(2017)85号]，四川省倡导推广“全域统筹规划、市州统一打包、投建运营一体、收集处理一体、政府购买服务”的污水治理新模式，并且在某些市州已经进行了污水处理整体打包招商的试点。
经现场了解，该地市也曾策划过以地市整体打包PPP项目的方式进行运作，但最终难产。笔者分析，省政府有意推广以市州统一打包招商主要是出于扩大项目投资体量以吸引实力投资人的目的，但实际操作难度较大，分析其原因，主要有以下几点：一是各区县利益诉求差异大，协调难度大。考虑到各区县水污染现状和治理设施参差不齐，由市州政府协调区县哪些项目纳入市州打包难度较大，可能出现市州各区县打包项目在规模、工艺、投资方面严重不均衡的情况，不利于招商。二是事权和财权不匹配。市州打包项目的招商主体通常为市州住建等部门，而项目的财政支出安排大多为市州和区县分摊。如果区县政府为后续合作期内的政府支出责任买单，却不是PPP项目合同签约方，将难以调动区县政府的积极性。三是市州打包范围过于庞大，监管难度大。采用市州打包方式范围庞大、项目种类繁多，如何构建完整的绩效考核体系，既要考核单一项目绩效又要考核水环境治理整体效果将是一大难点。综合来看，在我国现行行政体制下，以区、县进行整体打包较为合适。
二、打包规模多大合适
对于社会资本方而言，不少水务投资人“闻乡镇污水项目色变”，究其原因是多方面的，乡镇污水厂网脱节、污水量小或不稳定、运营成本高、污水处理收费机制尚未建立等都是乡镇污水处理厂PPP项目招商难的痛点。
具体到本项目，该县下辖54个乡镇，已经建成的污水处理厂有14个（包括县城主城区和新区各一个），需新建污水处理厂36个（其中9个已完成部分投资）。除县城的两个污水处理厂合计规模达到6万吨/天以外，乡镇污水处理厂日处理规模大多在数百至三千吨之间。因此，本项目具有点位过多、单点规模小且不均衡的显著特点。我们建议采用乡镇污水和县城污水、存量与新建项目整体打包的方式，将总规模提升至10万吨。采用该打包方式扩大项目总规模，能够降低单位处理成本、提高管理效率，同时也能增加对实力企业的吸引力。
三、配套管网是否纳入打包
根据现场调查，本项目中已建成的乡镇污水处理厂和管网不配套，由乡镇财政担负的污水支管建设严重滞后，污水处理厂由于管网原因无来水而导致设施停摆或吃不饱的情况非常普遍；同时，新建乡镇污水厂设计总投资也包含了配套的污水收集主、支管网，管网投资约占总投资的一半。
基于上述现状，我们建议将乡镇污水处理厂配套管网一并纳入打包项目，由社会资本方统一建设、统一运营。同时，针对管网部分设计与污水处理厂不同的付费机制，以实现统一运营效率最优的目标。
以上是笔者在项目实操过程中的些许体会，本项目尚在运作中，后续将继续总结经验以飨读者。